Alamsyah’s Note KIP-010

Istilah akuntabilitas, dari sisi semantik, sangat berkaitan dengan akuntansi atau yang lebih dikenal dengan istilah pembukuan (Boven, 2008).[1] Pe-nelusuran akar sejarah konsep akuntabilitas meru-juk pada masa William I, suatu dekade setelah penguasaan Norman di tanah Inggris pada tahun 1066. Pada tahun 1085 William mensyaratkan semua pemilik properti di wilayah kekuasaannya untuk membuat perhitungan atas apa yang mereka miliki. Kepemilikan tersebut ditaksir dan didaftar oleh para agen kerajaan dalam sesuatu yang disebut sebagai ‘Buku Perhitungan’ (Doomesday Books). Buku ini mencatat apa saja yang dikuasai oleh raja, bahkan juga termasuk tentang sumpah setia pemilik lahan terhadap raja yang berkuasa (Dubnick, 2007).[2]

Berdasarkan sejarah tersebut, beberapa ahli akhirnya berupaya memaknai akuntabilitas sebagai suatu hubungan antara pemegang kedaulatan (sovereign) dan pelaksana (subject) atau apa yang sering dikenal sebagai hubungan antara principle dan agent atau forum dan aktor (Bovens, 2008).[3] Penelusuran atas penggunaan istilah Accountability di Kongres Amerika Serikat menunjukkan sesuatu yang ironis (Dubnick, 2002):[4]

A quick count of titles placed in the House and Senate hoppers for the past several sessions of Congress indicate that the word is applied to 50-70 distinct proposals each two-year term. As reflected in the list from the current (107th) Congress, the focus of “Accountability” bills can range from specific individuals (Yasir Arafat) and nations (Syria) to industries (electricity providers), agencies (the IRS and the INS), professionals (accountants and pharmacists), and the members of Congress themselves. When examined in detail, the content of the proposed legislation rarely mentions the term again, except in provisions designed to change the titles of current laws so that they too can be adorned with the “Accountability” élan.

Kesulitan lain yang dialami dalam penggunaan istilah akuntablitas adalah apa yang disebut oleh Dubnick (2002),[5] sebagai “incommensurability”— istilah geometry yang diperkenalkan oleh Thomas Kuhn—sebagai metafora untuk kesenjangan inhe-ren dari suatu kata dimana tak mudah untuk menerjemahkannya ke dalam kata-kata lintas konteks dan kultur. Dengan demikian akan lebih mudah memahami akuntabilitas sebagai suatu konsep daripada sebuah upaya untuk mencari kata terjemahan yang pas.

Di Indonesia, beberapa pihak telah mencoba menerjemahkannya sebagai ‘tanggung gugat’. Namun demikian terjemahan tersebut tetap memerlukan penjelasan yang cukup mendalam secara konseptual untuk memahaminya. Kata akuntabilitas semakin sering digunakan dan telah menjadi konsumsi publik luas sejak isu tata pemerintahan yang baik (good governance) menjadi begitu dominan di era rezim reformasi, sebagaimana halnya kata partisipasi dan transparansi.

Mulgan (2000) [6] menyatakan bahwa debat aka-demik tentang akuntabilitas di wilayah ilmu administrasi publik paling tidak dapat diikuti sejak sebelum perang dunia kedua. Perdebatan terjadi antara Carl Friedrich (1940)[7] dan Herman Finner (1941)[8] dalam melihat relasi antara publik dan birokrat dengan terminologi pertanggungjawaban (responsibility). Perdebatan antara Friedrich dan Finner berkisar pada tarik menarik antara keharusan seorang pelayan publik untuk bertumpu pada profesionalisme dan moralitas personal di satu sisi dengan keharusan untuk mengikuti perintah dari pihak yang disebut sebagai ‘political masters’ di sisi lain. Friedrich lebih menekankan tanggung jawab internal birokrat terhadap standar profesional dan nilai-nilai, sedangkan Finner menegaskan keutamaan tanggung jawab terhadap perintah politik eksternal. Perbedaan dua cara pandang tersebut telah menyebabkan akuntabilitas mengalami apa yang disebut: an ever-expanding concept (Mulgan, 2000),[9] yang mengarah pada tema umum untuk menjelaskan berbagai mekanisme agar suatu institusi responsif kepada publik tertentu (Mulgan, 2003).[10]

Dalam perkembangan, pembahasan tentang akuntabilitas mengarah pada upaya-upaya penggalian skema internal organisasi yang bersandar pada aspek profesionalisme di satu sisi dan relasi eksternal yang mengarah pada pertanggungjawaban sosial dan politik di sisi lain. Upaya untuk membedakan kedua hal tersebut telah pula dilakukan oleh Boven (2008)[11] dengan membedakan akuntabilitas sebagai kebajikan (as a virtue) dan akuntabilitas sebagai suatu hubungan sosial (as a social relation).

However, there is a pattern to the expansion. Particularly, but not exclusively, in American academic and political discourse, accountability is used mainly as a normative concept, as a set of standards for the evaluation of the behaviour of public actors. Accountability or, more precisely, ‘being accountable’, is seen as a virtue, as a positive quality of organizations or officials. … the actual and active behaviour of public agents.

On the other side of the Atlantic, in British, Australian, and continental European scholarly debates, accountability is often used in a more narrow, descriptive sense. Accountability is seen as a ‘social mechanism’, … the focus of accountability studies is not whether the agents have acted in an accountable way, but whether they are or can be held accountable ex post facto by accountability forums.

Di tataran praktik, penerapan mekanisme akuntabilitas kepada siapa suatu pertanggungjawaban diberikan telah melahirkan berbagai zona akuntabilitas. Ketika mekanisme akuntabilitas memasuki wilayah parlemen, dikenal istilah akuntabilitas politik. Untuk wilayah peradilan dikenal istilah akuntabilitas legal. Pada saat mekanisme memasuki wilayah-wilayah administratif dikenal istilah akuntabilitas administratif. Sebagai contoh, akuntabilitas administratif dapat ditemukan ketika lembaga publik harus mempertanggungjawabkan konsistensi mereka atas prosedur administratif pelayanan di hadapan Ombudsman, atau terkait pengelolaan keuangan di hadapan auditor. Pada saat memasuki mekanisme yang mengarah kepada relasi antara lembaga publik terhadap warga negara atau masyarakat sipil, dikenal istilah akuntabilitas sosial (Bovens, 2008).[12]

Berdasarkan beberapa perspektif teoritis di atas maka akuntabilitas Komisi Informasi juga dapat dilihat dari berbagai aspek. Untuk bagian ini akan dilihat akuntabilitas Komisi Informasi berdasarkan fungsi administratifnya yang diatur oleh UU KIP. Secara formil fungsi administratif Komisi Informasi dapat dibagi menjadi dua fungsi utama: pertama adalah fungsi regulator pelayanan informasi; dan kedua, fungsi penyelesaian sengketa informasi melalui mediasi dan ajudikasi non litigasi.

Fungsi Regulator Pelayanan Informasi

Untuk pengaturan layanan informasi di Badan Publik, selain menetapkan petunjuk teknis standar layanan informasi, Komisi Informasi (baik Pusat maupun Daerah) juga diberi kewenangan untuk menetapkan kebijakan umum layanan informasi publik. UU KIP mengatur kewenangan ini pada:

Pasal 26 ayat (1)

1. …
2. menetapkan kebijakan umum pelayanan Informasi Publik.
3. menetapkan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis.

Satu persoalan muncul ketika UU KIP menugaskan Komisi Informasi untuk menyusun suatu kebijakan yang lebih operasional di bawah Undang-Undang. Tugas tersebut adalah menetapkan kebijakan umum pelayanan Informasi Publik, dan menetapkan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis sebagaimana ketentuan di atas. Di tingkat pelaksanaan, terjadi polemik tentang hal ini terkait siapa yang memiliki kewenangan tentang penetapan standar layanan informasi ini.

Polemik pertama berawal dari tafsir yang menyatakan bahwa kewenangan menyusun petunjuk teknis terkait standar layanan informasi ada di semua komisi informasi, baik pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota. Pernyataan ini biasanya datang dari provinsi atau kabupaten/kota yang baru membentuk Komisi Informasi. Apalagi hubungan antar Komisi Informasi tidak bersifat vertikal. Pendapat ini ditentang oleh pihak yang menyatakan bahwa kewenangan tersebut sebetulnya ada di Komisi Informasi Pusat dengan alasan untuk menjaga kesatuan hukum. Tafsir atas hal tersebut seharusnya lebih sistematis, karena:

(i)      Pasal 26 ayat (1) huruf c tersebut tidak secara eksplisit menyatakan bahwa petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang dimaksud adalah terkait dengan pelayanan Informasi Publik.

(ii)    Pasal 13 ayat (1) huruf b menyatakan bahwa Badan Publik diharuskan untuk: mengembangkan sistem penyediaan layanan informasi secara cepat, mudah, dan wajar sesuai dengan petunjuk teknis standar layanan Informasi Publik yang berlaku secara nasional. Kewenangan untuk menerbitkan petunjuk teknis yang berlaku nasional tentunya menjadi kewenangan Komisi Informasi Pusat.

(iii)   Dengan demikian, petunjuk teknis yang dimaksud dalam pasal 26 ayat (1) huruf c yang dapat ditetapkan oleh Komisi Informasi Provinsi/Kabupaten/Kota bukanlah petunjuk teknis yang berlaku bagi semua Badan Publik (berlaku nasional). Tidak mungkin suatu Komisi Informasi di tingkat Provinsi atau Kabupaten/Kota menyusun suatu regulasi yang berlaku nasional.

Ada baiknya melihat kembali apa yang terjadi dalam pembahasan RUU KMIP terkait tugas ini. Pada Rapat Kerja untuk membahas RUU KMIP Komisi I DPR RI, terjadi beberapa pembahasan terkait maksud pasal 26 ayat (1) huruf c tersebut, yang menerangkan bahwa yang dimaksud adalah petunjuk teknis terkait pelayanan informasi.

Pemerintah: … pemerintah mengusulkan dua DIM sekaligus ini, ‘menetapkan kebijakan umum pelayanan publik’ dan juga ‘menetapkan juklak bagaimana pelaksanaan’. Nanti formulir-formulir dan Iainlain itu dibikin oleh komisi itu sendiri… (hal. 29 Risalah Raker RUU KMIP Komisi I DPR RI, 20 Pebruari 2007).

… Ini barangkali kami harus menyampaikan bahwa ‘petunjuk teknis’ itu nama jenis peraturan, oleh karena itu, itu kita kenal dengan juknis, juklak, dan Iain-lain. Jadi memang kata-katanya harus dengan ‘petunjuk teknis tentang standar layanan informasi’ sebetulnya. Terima kasih Pak, karena ini nama jenis peraturan. (hal. 18 Risalah Raker RUU KMIP Komisi I DPR RI, 11 Juli 2007).

Dedi Djamaludin Malik (F-PAN): … Tadi kita sudah menemukan… bahwa salah satu tugas komisi informasi adalah membuat standar atau petunjuk teknis tentang standar layanan informasi publik yang berlaku secara nasional… apakah hanya petunjuk teknis atau ada hal-hal yang menyangkut prinsip juga masuk wilayah Komisi Informasi atau hal-hal yang menyangkut policy. Itu yang mungkin perlu nanti jadi bahan Pemerintah dalam menjelaskannya kepada kita, karena tadi ada pasal yang dipending terkait dengan PP. (hal 18-19 Risalah Raker RUU KMIP Komisi I DPR RI, 11 Juli 2007).

Menjelang diberlakukannya UU KIP pada April 2010, Komisi Informasi Pusat telah menetapkan Peraturan Komisi Informasi No. 1 Tahun 2010 tentang Standar Layanan Informasi Publik. Peraturan ini berlaku nasional. Sebagai salah satu bentuk kebijakan umum namun kasusitik, Komisi Informasi juga telah menerbitkan surat edaran terkait status dokumen anggaran (DIPA dan RKA-KL) sebagai dokumen terbuka untuk mengatasi perbedaan persepsi di Badan Publik tingkat pusat.

Apakah berdasarkan Pasal 6 ayat (1) huruf b dan c tetap dapat ditafsirkan bahwa Komisi Informasi di daerah memiliki kewenangan untuk menetapkan kebijakan umum pelayanan informasi publik dan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis standar layanan informasi publik? Untuk menjaga kesatuan hukum, penulis berpendapat hal tersebut dapat saja dilakukan sepanjang:

(i) petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis tersebut disusun untuk mengatur hal yang lebih detil dan berlaku bagi Badan Publik tingkat Provinsi/Kabupaten/Kota;

(ii) tidak bertentangan dengan Peraturan Komisi Informasi tentang Standar Layanan Informasi Publik dan Kebijakan Umum Pelayanan Informasi yang berlaku nasional;

(iii) untuk kehati-hatian dan kesatuan hukum, meskipun tidak ada hubungan vertikal antara masing-masing Komisi Informasi di tiap tingkatan maka sepatutnya perumusan peraturan tersebut harus dikonsultasikan kepada Komisi Informasi Pusat, atau mendapatkan persetujuan dari Komisi Informasi Pusat jika dalam regulasi Komisi Informasi Pusat yang berlaku nasional menyatakan demikian.

Polemik kedua terjadi ketika masuk pada kebutuhan pengaturan tentang struktur Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID). Hal ini tidak mungkin diatur melalui suatu peraturan yang bersifat teknis sebagaimana dimandatkan oleh UU KIP kepada Komisi Informasi. Pengaturan tentang PPID ini memiliki cakupan yang meluas. Persoalan muncul ketika Peraturan Pemerintah yang dimandatkan oleh UU KIP hanya mengatur dua hal: jangka waktu pengecualian informasi dan mekanisme ganti rugi.

Banyak kebingungan di Badan Publik tentang struktur PPID ini, meskipun sudah ditegaskan bahwa ia bukanlah suatu struktur baru. Tugas PPID dibebankan kepada struktur yang telah ada di Badan Publik. Satu sebab adalah ukuran Badan Publik yang berbeda satu sama lain. Bandingkan Polri yang memiliki struktur hingga tingkat kecamatan (Polsek) dengan Kementerian Koordinator yang hanya di tingkat pusat. Belum lagi Badan Publik non negara yang sangat beragam. Untuk mengatasi hal ini akhirnya Pemerintah memasukkan pengaturan ke dalam PP No. 61 Tahun 2010. Beberapa pihak merasa di satu sisi Peraturan Pemerintah tersebut mengatur melampaui apa yang dimandatkan oleh UU KIP, namun di sisi lain pengaturan diperlukan.

Pilihan ini mungkin diambil untuk kehati-hatian. UU KIP telah memandatkan pengaturan jangka waktu pengecualian melalui Peraturan Pemerintah. Tentunya pengaturan ini akan berimplikasi pada tiga hal yang saling terkait: (i) bagaimana tata cara penetapan jangka waktu tersebut di Badan Publik, (ii) bagaimana penanganan informasi yang dikecualikan tersebut di Badan Publik; dan (iii) siapa dan bagaimana struktur organiasi yang tepat untuk pelaksanaan kedua hal tersebut. Memasukkan pengaturan tentang PPID secara umum terkait tata cara penetapan jangka waktu pengecualian tidak akan menyimpang dari mandat UU KIP.

Fungsi Penyelesaian Sengketa Informasi

Dalam hal penyelesasian sengketa, secara eksplisit UU KIP juga menugaskan Komisi Informasi Pusat untuk menyusun suatu regulasi mengenai Prosedur Penyelesaian Sengketa Informasi Publik. Regulasi ini merupakan pengaturan lebih teknis terkait hukum acara Komisi Informasi.

Adapun dalam penyelesaian sengketa, Komisi Informasi memiliki dua kewenangan: Pertama adalah kewenangan terkait hukum acara penyelesaian sengketa di Komisi Informasi. Kedua, menetapkan kode etik komisioner untuk mengatur perilaku profesi komisioner dalam menjalankan fungsinya tersebut. Kewenangan terkait kode etik ini dibebankan kepada Komisi Informasi Pusat.

Pasal 27 UU KIP

(1)    Dalam menjalankan tugasnya, Komisi Informasi memiliki wewenang:

1. memanggil dan/atau mempertemukan para pihak yang bersengketa;
2. meminta catatan atau bahan yang relevan yang dimiliki oleh Badan Publik terkait untuk mengambil keputusan dalam upaya menyelesaikan Sengketa Informasi Publik;
3. meminta keterangan atau menghadirkan pejabat Badan Publik ataupun pihak yang terkait sebagai saksi dalam penyelesaian Sengketa Informasi Publik;
4. mengambil sumpah setiap saksi yang didengar keterangannya dalam Ajudikasi nonlitigasi penyelesaian Sengketa Informasi Publik; dan
5. membuat kode etik yang diumumkan kepada publik sehingga masyarakat dapat menilai kinerja Komisi Informasi.

Penjelasan Pasal 27 ayat (1) huruf e:

… “kode etik” adalah pedoman perilaku yang mengikat setiap anggota Komisi Informasi, yang penetapannya dilakukan oleh Komisi Informasi Pusat.

Akuntabilitas fungsi administratif Komisi Informasi dalam penyelesaian sengketa informasi publik dapat dilihat berapa persen jumlah sengketa informasi yang terselesaikan di Komisi Informasi. Sejak efektif berfungsi pada 30 April 2010 hingga penghujung 2012, sengketa informasi yang didaftarkan ke Komisi Informasi di Komisi Informasi Pusat telah mencapai angka 818. Jika ditambahkan jumlah sengketa yang ditangani oleh Komisi Informasi Provinsi, angka ini mencapai 1895. Pada tahun pertama hampir 70% sengketa yang masuk lebih disebabkan oleh alasan prosedural. Sengketa ini terjadi bukan karena penolakan dengan alasan pengecualian, atau yang disebut sebagai sengketa dengan alasan substansial. Kebanyakan sengketa tersebut disebabkan karena permohonan tidak ditanggapi atau keberatan pada atasan juga tidak direspon sesuai batas waktu yang diberikan oleh Undang-Undang.

Khusus tahun 2012, dari 323 sengketa yang didaftarkan di Komisi Informasi Pusat, ada 39% sengketa yang selesai sebelum masuk ke tahap mediasi, 23% sengketa selesai melalui mediasi, 4% selesai melalui ajudikasi. Adapun sengketa yang masih dalam proses mencapai 34%. Berdasarkan pengalaman setiap tahun, berdasarkan arus masuk pendaftaran dan penyelesaian sengketa memang berkisar di angka 30-40% yang berstatus dalam proses. Dari sengketa yang selesai ditangani hanya ada 2% yang banding ke pengadilan.

Sebagian kecil sengketa yang telah selesai ditangani beberapa tidak dipatuhi oleh Badan Publik tepat waktu. Muncul persoalan baru, bagaimana eksekusi atas putusan tersebut? Sejak diterbitkan Perma No. 2 Tahun 2011 telah ada kejelasan untuk melakukan eksekusi atas putusan Komisi Informasi yang telah berkekuatan hukum tetap.

Angka-angka di atas menjawab akuntabilitas fungsi administratif Komisi Informasi dalam hal penyelelesaian sengketa sebagaimana diatur oleh Undang-Undang. Keinginan untuk mengurangi jumlah sengketa yang masuk ke pengadilan adalah salah satu isu yang mengemuka dalam pembahasan RUU KMIP. Soyan Djalil yang menjabat Menteri Kominfo saat itu menyatakan:[13]

‘… sehingga dengan demikian diharapkan dalam pengalaman yang ada itu 95% persoalan itu selesai pada tingkat 1 dan 2 (keberatan pada atasan dan penyelesaian di Komisi Informasi, pen.), bahkan bisa lebih. Sehingga masuk yang ke 3 dan ke 4 (di pengadilan tingkat pertama dan Kasasi ke Mahkamah Agung, pen.) itu adalah sisa-sisa masalah yang betul-betul memang menjadi sengketa yang tidak bisa diselesaikan oleh tingkat 1 dan 2.’

Pengalaman pada tahun 2012 sengketa yang lanjut ke pengadilan hanya mencapai 2% (tidak mencapai 5%), sebagaimana yang diharapkan pada saat pembahasan rancangan Undang-Undang KIP. Namun demikian, angka-angka tersebut belum cukup untuk menjawab fungsi historis Komisi Informasi, yakni mendorong reformasi internal berupa pelayanan informasi yang lebih baik di Badan Publik. Efektivitas dalam fungsi historis ini merupakan akuntabilitas sosial dari Komisi Informasi sebagaimana telah dijelaskan pada bagian terdahulu.

———–

[1] Bovens, Mark. Two Concepts of Accountability. Utrecht: Utrecht School of Governance, Utrecht University, 2008, hal. 8.

[2] Dubnick, M.J. Sabanes-Oxley and The Search for Accountable Corporate Governance, at ERSC/GOVNET Workshop The Dynamics of Capital Market Governance: Evaluating The Conflicting and Con-flating Roles of Complience, Regulation, Ethics and Accountability, Australian National University, Canbera, Autralia, 14-15 March 2007, hal. 11-13.

[3] Op.cit. hal. 18-19.

[4] Dubnick, M. J, Seeking Salvation for Accountability. Paper presented at Annual Meeting of the American Political Science Association, Boston. August 29-September 1, 2002, hal. 2.

[5] Ibid. hal. 4.

[6] Lihat Mulgan, R. Accountability: An ever expanding Concept? Public Administration, 2000, 78: hal. 555.

[7] Friedrich, C. J. Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility. Public Policy, Cambridge: Havard University Press, 1940, hal. 3-24.

[8] Finner, H. ‘Administrative Responsibility and Democratic Government’. Public Administration Review 1, 1941, hal. 335-350.

[9] Op. cit.

[10] Lihat Penjelasan Richard Mulgan dalam Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies. Basingstoke: Palgrave. 2003.

[11] Bovens, Mark. ‘Two Concepts of Accountability: Accountability as a Virtue and as a Mechanism’, dalam West European Politics, 2010, 33: 5, hal. 946- 967.

[12] Ibid.

[13] DPR RI, Komisi I. Risalah Rapat Kerja RUU KMIP. Jakarta, 20 Juni 2006, hal. 5.